包存寬：城市化建設回歸以理性需求導向

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復旦大學環(huán)境科學與工程系教授 包存寬

城市化建設回歸以理性需求導向

面對越來越快的城市化進程，包存寬有其自己理性思考的一面，他認為：一是住宅的基本功能是給人居住，以人的居住功能以外的其他建造或購買房產(chǎn)的行為都是投機的，都不會長久;二是人均住宅面積應有其適宜的大小，居住面積過小肯定會影響舒適性，太大無疑也將是居住的負擔;三是中國城鎮(zhèn)化水平到底會達到多少?如果說目前是52%以上(姑且不論這一數(shù)據(jù)的真實性)，未來要達到70%的合理性、正當性存在嗎?所謂的國際經(jīng)驗能否套用在有中國特色的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略或道路上?四是任何一個城市，在一定的社會經(jīng)濟與技術條件下應該有其適宜的規(guī)模(當然，也許這一理論上的適宜規(guī)模并非現(xiàn)實任務城鎮(zhèn)化模型能解的)，但不妨反過來思考，任何一個城市不可能永遠、無限制的增長或擴張下去(這大概沒有人會置疑)，因此城鎮(zhèn)化“零增長”、逆城鎮(zhèn)化、城市空心化等應該也會在中國會出現(xiàn)，只是“什么時候?率先出現(xiàn)在哪個(些)城市?是局部出現(xiàn)還是全面出現(xiàn)?”等問題尚待時間來回答;五是根據(jù)十八大及十八屆三中全會要求，作為生態(tài)文明建設內容之一的“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的核心是“給自然留下更多修復空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田”。這里的兩個“更多”同時也意味著作為建設用地的城鄉(xiāng)建設空間要“減”，即須相應壓縮建設用地規(guī)模，甚至逐漸退出一部分建設用地作為農(nóng)田或自然修復空間。

回歸以理性需求導向，應是包括地產(chǎn)在內的各行業(yè)未來發(fā)展趨勢?；貧w理性，黃金、白銀再好也并非人皆趨之，廢銅爛鐵再不好也并非人皆避之。

解決城市垃圾問題任重而道遠

近日，有報道中國的垃圾堆存累積侵占國土土地面積超過5億平方米，2/3的城市已被垃圾包圍。城市垃圾對于土壤的污染越發(fā)嚴重，并且已經(jīng)開始影響到城市發(fā)展與國土生態(tài)安全。談及城市垃圾，包存寬認為垃圾處理設施相對于城鎮(zhèn)建設的其他方面(如交通設施、供水供氣、尤其是地產(chǎn))處于“天然弱勢”，原因很簡單，其他方面的建設是“顯性”的，是能帶來直接的經(jīng)濟和社會效益的;而垃圾處理設施是要是“隱性”的，是不能帶來直接的經(jīng)濟和社會效益，而且盡管從全局來看有利于改善人居環(huán)境，但從局部來看(比如垃圾處理設施及其周邊一定范圍)，如果管理不好，卻是十足的“污染源”。這樣，垃圾處理設施的規(guī)劃與建設上，城市管理者通常是“得過且過”，能拖則拖，自然也就落后于城市建設的其他方面，落后于城市垃圾的“增長速度”。

近年來城市垃圾增長過快現(xiàn)象確實存在，其原因：一方面快速城鎮(zhèn)化導致的人口迅速向城鎮(zhèn)集聚，無疑會顯著增加垃圾產(chǎn)生量;而另一方面，在過去被作為資源廣為回收、利用的所謂舊物，由于資源、原材料價格扭曲(過低)、人力成本上升等使得過去本來回收、再用的舊物直接成為了垃圾。

過去十幾年來，許多城市實施所謂“垃圾分類”，也往往難以持續(xù)或雷聲大雨點小。其原因是多方面的：一是垃圾的回收與資源化利用尤其是所謂循環(huán)經(jīng)濟，在現(xiàn)有的價格體系下往往是“循環(huán)”而“不經(jīng)濟”。這樣，市場力量不愿介入;二是在“一畝三分地”、“自掃門前雪”等中國傳統(tǒng)文化下，公眾普遍缺乏“公地”意識，垃圾分類與回收的公眾愿意和熱情也不高且不持久;三是政府也往往看重本屆任期或更短時間內的、顯性的政績，也不愿在垃圾處理設施上花太多的精力和財力。

政府確保公共物品供給 確保公眾的知情權

國外的許多廢物處理設施已經(jīng)運行了幾十年甚至上百年。在技術日新月異的今天，近年來才開始興建的國內廢物(無論是生活垃圾、工業(yè)固體廢物甚至危險廢物，以及廢水與廢氣等)處理的工藝或技術上，與國際包括發(fā)達國家相比并不落后，但國內與國際相比差距更多體現(xiàn)在設施的質量和運行管理的水平上。今天夏天曾參觀法國里昂市一家污水處理廠，該污水廠不僅位于羅納河里昂市區(qū)的上游，而且其周邊一路之隔就是居民住宅。當問及污水廠當初選址及運行中是否有周邊居民反對時，工作人員自信地說“NO”，工作人員的信心無疑來自“污水廠的曝氣池和污泥脫水車間全封閉且負壓運行、曝氣池且建成屋頂花園”的硬件，尤其是責任心和管理水平。從這個意義上講，國內與國際尤其是發(fā)達國家相比，最大的差距應體現(xiàn)在垃圾處理設施在國內被視為“鄰避”(NIMBY，Not in my backyard)，而國外這些設施附近的居民照常“安居樂業(yè)”上。

當然，眼下如何促進上述轉變，需要政府、民眾、設計師和企業(yè)共同努力。政府首先應確保包括“環(huán)境質量”在內的公共物品供給，制定企業(yè)和設計師尤其是公眾能接受的廢物處理與污染物排放標準，更為重要的是，標準的嚴格執(zhí)行;民眾一方面作為垃圾等廢物制造者應承擔起“污染者責任”，包括對垃圾處理設施選址的理解與寬容，另一方面積極參與、監(jiān)督政府、企業(yè)的環(huán)境管理活動，參與規(guī)劃選址和設計;垃圾處理處置運營企業(yè)和處理處置設施的規(guī)劃師、設計師，在其規(guī)劃選址、工藝設計、設施運行甚至設施運營后的“褐地”再利用等關鍵環(huán)節(jié)，及時、充分向公眾提供相關信息，確保公眾的知情權，充分聽取公眾意見保證公眾的參與權，公開、透明垃圾處理設施運營情況尊重公眾的監(jiān)督權。

標準重在執(zhí)行上

國家《生活垃圾焚燒污染控制新標準》于2014年7月1日開始實施。談及這部新標準，包存寬認為標準只是改善環(huán)境的第一步。我們國家出臺的各類環(huán)境標準(包括環(huán)境質量標準、污染物排放標準等)應該有數(shù)百項。就這些標準而言，有的甚至相比發(fā)達國家也不落后。關鍵還是在于標準的執(zhí)行上。新修訂的“環(huán)境保護法”，體現(xiàn)了(污染)事后嚴懲，比如污染按日收費、上不封頂?shù)?，以及按污染損失評估情況、污染處理成本等確定處罰力度甚至追究刑事責任。這些，都為未來嚴格執(zhí)行標準、嚴格執(zhí)法提供了法律保證。

著眼于培養(yǎng)學生對環(huán)境規(guī)劃學科的思考

大學與城市是一種共生關系，知識通過大學影響了城市的發(fā)展。在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃領域，復旦大學在在生態(tài)環(huán)境規(guī)劃領域的教學道路上，同樣也有著自己的特色?包存寬談到相比其他規(guī)劃領域尤其是城市規(guī)劃，生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃無論在制度建設、學科發(fā)展、行政體系等方面都是落后的。作為規(guī)劃學的一個領域，生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃應向更加成熟、完善的學科比如城市規(guī)劃學習。復旦大學擁有建筑與城市規(guī)劃設計研究院，但其院長、總工等同時還是復旦大學環(huán)境學系的老師，這在高校里應是少有的，這應是復旦大學在生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃方面開展研究與實踐的特有條件。近年來，圍繞城市環(huán)境、城市生態(tài)、生態(tài)示范創(chuàng)建、環(huán)境總體規(guī)劃、多規(guī)融合等方面開展了大量的研究與實踐，參與了國家城市環(huán)境規(guī)劃體系及技術指南研究所編制工作，并及時將研究成果和實踐經(jīng)驗轉變成課堂知識，同時也為學生提供各種實習與實踐機會。在課程教學(設有“環(huán)境規(guī)劃原理”等課程)與人才培養(yǎng)上，不僅著重培養(yǎng)、鍛煉學生環(huán)境規(guī)劃的實踐能力(即編制規(guī)劃、規(guī)劃師)，更著眼于培養(yǎng)學生對環(huán)境規(guī)劃學科的思考，鼓勵學生成為能夠推動環(huán)境規(guī)劃學科發(fā)展的人才(規(guī)劃大師)。

“虛化”環(huán)保部的具體環(huán)保職責，強化其他職能部門的具體環(huán)保職責

談及對環(huán)境保護進行監(jiān)管問題，包存寬表示一方面，環(huán)境、生態(tài)、資源支撐了社會經(jīng)濟的發(fā)展，具有基礎性;另一方面，環(huán)境保護涉及多個部門和領域，具有綜合性。而當下環(huán)境保護部門作為一個職能部門，盡管自20世紀80年代歷經(jīng)了環(huán)保局、環(huán)?？偩帧h(huán)保部的“成長”過程，也是中國環(huán)境日益惡化的過程。未來的環(huán)保工作，如果繼續(xù)由環(huán)保部門來統(tǒng)籌、監(jiān)督與協(xié)調，其自身應該有兩個方向(擇其一)：

一是環(huán)保部未來進一步“成長”為有些類似于當今發(fā)改委：在此情景下，環(huán)境保護的各項主要的、具體的工作由相應的部門來承擔，比如交通部管理好交通噪聲、機動車尾氣污染問題，農(nóng)業(yè)部門管理好導致當今許多湖泊富營養(yǎng)化的氮、磷等農(nóng)業(yè)面源污染問題，建設部則管理好城市建設中的污水收集、處理、資源化再用等問題，以此類推。但是，各部委的環(huán)保事務比如出臺政策、制定規(guī)劃、設立項目等環(huán)保決策之前，需要到環(huán)保部來綜合、平衡、協(xié)調、批準，類似于發(fā)改委來綜合、平衡各部門的投資、預算一樣。如果是這樣的話，需要進一步強化環(huán)保部的職能定位，提升其權限，使其變成可能插手其他相關部委環(huán)保事務的“太上部”，擁有類似于當今發(fā)改委的“長兄”地位。

二是“虛化”環(huán)保部的具體環(huán)保職責，強化其他職能部門的具體環(huán)保職責。各相關委部管不著、管不了的環(huán)保問題，需要拿總的、戰(zhàn)略性的、跨部門的環(huán)保問題，就由改革后的環(huán)保部這個“不管部”來管。這樣的話，環(huán)保部作為“不管部”還真的是“不用做什么了”，屆時也說不定環(huán)保問題已經(jīng)從根本解決了，或者說環(huán)保問題已經(jīng)不再是一個“問題”了。這正好應了中國古代老子“無為而治”的思想。

包存寬談到近二十年來，我一直從事環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃、戰(zhàn)略環(huán)境評價方面的研究與教學。當下，正基于生態(tài)文明建設的總體要求，以及環(huán)境管理轉向環(huán)境治理，升級版的環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)境評價，包括基于生態(tài)文明的環(huán)境規(guī)劃理論體系與體制機制的研究，環(huán)境規(guī)劃體系及環(huán)境規(guī)劃與其他相關規(guī)劃的關系研究(如多規(guī)融合下的環(huán)境規(guī)劃)，基于生態(tài)文明的升級版戰(zhàn)略環(huán)境評價(2.0)：理論、模式與機制研究等。

包存寬最后表示 “城市發(fā)展經(jīng)歷了黃金十年”。對于“黃金十年”過后，中國城市規(guī)劃是否也會像地產(chǎn)業(yè)那樣進入所謂的“白銀時代”，我并不樂觀。至少，過去十年包括城市規(guī)劃在內所有規(guī)劃(也包括了生態(tài)與環(huán)境規(guī)劃)“市場”的表面繁榮或可稱其為“泡沫”將終止：一方面，多規(guī)合一、多規(guī)融合的呼聲本來就是對過去及眼下規(guī)劃過多、過濫的反思;另一方面，“一個規(guī)劃管百年”的呼聲也意味著規(guī)劃修編的頻率將會大大降低。此兩方面，無疑將大大壓縮未來規(guī)劃編制市場的需求。

而這看似規(guī)劃的危機，卻也意味著規(guī)劃的轉折或再生。比如美國在20世紀60年代其城鎮(zhèn)化水平達到相當高程度之后，城市規(guī)劃從擴張型轉向利益關系調整型，規(guī)劃學科也從精英決策的綜合理性規(guī)劃轉向了協(xié)商、溝通式規(guī)劃。中國的規(guī)劃學科未來也將面臨這一轉變。而這一轉變過程，又恰恰是十八屆三中全會提出“全面深化改革”、“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的關鍵時期，尤其是“到二〇二〇年，在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，使各方面制度更加成熟更加定型”，這無疑應該包括規(guī)劃制度的完善尤其是建立和完善空間規(guī)劃體系。

最后包存寬表示，人是城市主體，公眾也應普遍關注并積極投身于城市規(guī)劃的形成與實施。治理理念下的多元主體參與規(guī)劃應是未來的趨勢，包括規(guī)劃編制、決策、實施等各環(huán)節(jié)。